Kirgisistan – Jahresbericht 2020

Screenshot der Website zur öffentlichen Beteiligung bei Gesetzesentwürfen in Kirgisistan
Screenshot der Website zur öffentlichen Beteiligung bei Gesetzesentwürfen in Kirgisistan

Strategische Rahmenbedingungen 

Rechtspolitische Ausgangslage 

2010 hat Kirgisistan in seiner Verfassung eine parlamentarische Demokratie etabliert und hierdurch viel Anerkennung erfahren, die dadurch eingeleitete Transformation stellte das Land aber vor viele Herausforderungen. Stabile politische Verhältnisse und ökonomisches Wachstum entwickelten sich nur unzureichend. Im Oktober 2020 lösten Parlamentswahlen Demonstrationen aus, die in gewaltsame Unruhen übergingen. Während der Ausschreitungen wurde das Weiße Haus, Sitz des Parlaments und des Präsidenten, gestürmt. Die Ereignisse überschlugen sich, und in dem daraus entstandenen Machtvakuum wurden inhaftierte Politiker befreit.

Wegen unübersehbarer Wahlfälschungen wurden die Parlamentswahlen für ungültig erklärt.

Daraufhin ließ sich der rechtskräftig verurteilte und befreite Oppositionspolitiker Sadyr Dschaparow handstreichartig zum Premierminister ernennen und übernahm auch kommissarisch das Amt des Staatspräsidenten. Er trat von beiden Ämtern zurück, um für die Präsidentschaftswahlen Anfang 2021 zu kandidieren, aus denen er als Sieger hervorging. Bei dem zeitgleich mit der Wahl stattfindenden Referendum entschieden sich die Wählerinnen und Wähler für ein präsidentielles Regierungssystem – das vor mehr als zehn Jahren abgeschafft worden war. Infolgedessen sind Änderungen der Verfassung und bei der Staatsorganisation zu erwarten.

Konzeption

Die im Herbst mit den politischen Tumulten einhergehenden Vorgänge zeigten, dass die kirgisische Justiz unter starkem politischem Druck fragwürdige rechtliche Legitimierungen verantwortete. So wurden hochrangige Regierungsämter überstürzt neu besetzt. Angesichts dessen sind die auf die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit zielenden Beratungsprojekte der IRZ neu zu justieren. Diese beschränkt sich derzeit auf die Beteiligung an einem umfassenden EU-Grant. Auch wenn es auf Arbeitsebene ganz überwiegend Fortschritte für die IRZ in ihren Komponenten dieses EU-Projekts gab, erzeugten die politischen Verwerfungen große Unsicherheiten bei den Projektpartnern. Diesen muss konstruktiv begegnet werden, um weiterhin im rechtsstaatlichen Sinn beraten zu können.

Von der Europäischen Union finanziertes Projekt

EU-Grant-Projekt: “The Rule of Law Programme in the Kyrgyz Republic – 2 nd phase (ROLPRO2)

In der seit Mai 2018 laufenden zweiten Phase des Projekts zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit wurden die Zielvorgaben erweitert und decken nun neben einer Verfestigung eines rechtsstaatlich ausgerichteten Justiz- und Gerichtswesens und der Förderung des Gesetzgebungsverfahrens als weiteren Schwerpunkt die Stärkung der Staatsanwaltschaft ab. Das Projekt wird von einem europäisch besetzten Konsortium unter Führung der Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) implementiert. Die IRZ ist mit zwei Langzeitexperten beteiligt, die in ihrer Beratungsleistung für das Projekt durch fachlich spezialisierte Kurzzeitexpertinnen und Kurzzeitexperten gezielt ergänzt werden.

Die Projektkomponenten teilen sich auf wie folgt: 

  • Komponente 1: Modernisierung des Gesetzgebungsverfahrens 
  • Komponente 2: Unterstützung der Justiz/des Gerichtssystems 
  • Komponente 3: Unterstützung der Staatsanwaltschaft

IRZ und GIZ sind überwiegend in den ersten beiden Komponenten tätig. Auf dem Gebiet der Gesetzgebung wurde das Internetportal für die öffentliche Beratung von Gesetzentwürfen live geschaltet und vom Justizminister im Rahmen einer Online-Veranstaltung offiziell vorgestellt. Die kirgisischen Gesetzgebungsorgane werden künftig auf dieser Website alle Gesetzentwürfe veröffentlichen, die von Bürgerinnen und Bürgern, Verbänden sowie anderen Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft kommentiert werden können. Da die Beantwortung dieser Kommentare durch die Gesetzgebungsorgane verpflichtend ist, wird das Gesetzgebungsverfahren insgesamt transparenter.

Bei der digitalen Unterstützung des Gesetzgebungsverfahrens, bei der die entwickelte Software Rechtsvorschriften in einer vorgegebenen Form und nach einem bestimmten Aufbau erfasst, wurden ebenfalls Fortschritte erzielt. Jedoch musste eine geplante Studienreise zur Förderung einer Zusammenarbeit mit der EU-Kommission im Rahmen eines ähnlichen europäischen Projekts („Legislation Editing Open Software“) pandemiebedingt verschoben werden.

Im Bereich E-Justice konnte das elektronische Gerichtsinformationssystem „AIS Suda“ an einigen Gerichten der 2. Instanz installiert werden – aufgrund der COVID-19-Pandemie war es leider nicht an allen Gerichten möglich. Nach der landesweiten Einführung auf erstinstanzlicher Ebene wurde „AIS Suda“ 2020 kontinuierlich weiterentwickelt und optimiert. Die Entwicklung eines E-Learning-Tools für Anwenderinnen und Anwender ist in Planung. Bei der Weiterentwicklung der IT-Schnittstelle zwischen Staatsanwaltschaft und Justiz wurden ebenfalls Fortschritte erzielt. Im Bereich Gerichtsverwaltung wird ein Entwurf für ein neues Geschäftsprüfungsmodell an Gerichten („Court Audit“) derzeit durch den Richterrat erörtert.

Die genannten Arbeitsergebnisse leisten einen wichtigen Beitrag zur Erhöhung der Effektivität in der Justizverwaltung, Schaffung von Transparenz und Glaubwürdigkeit der Justiz.

Ausblick

Die IRZ wird das EU-Projekt in Absprache mit den Projektpartnern und auf Basis der bislang erreichten Resultate fortführen. Besonderes Augenmerk wird sie auf nutzerfreundliche Instrumente und deren sachgerechte Anwendung legen.

Kirgisistan - Jahresbericht 2019

Besuch der Verfassungskammer des Obersten Gerichts der Kirgisischen Republik beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe: Prof. Dr. Henning Radtke (Mitte), Richter des Bundesverfassungsgerichts und Emil Oskonbaev (rechts daneben), stellvertretender Vorsitzender der kirgisischen Verfassungskammer
Besuch der Verfassungskammer des Obersten Gerichts der Kirgisischen Republik beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe: Prof. Dr. Henning Radtke (Mitte), Richter des Bundesverfassungsgerichts und Emil Oskonbaev (rechts daneben), stellvertretender Vorsitzender der kirgisischen Verfassungskammer

Strategische Rahmenbedingungen

Rechtspolitische Ausgangslage

Kirgisistan verfügt über die am meisten entwickelten demokratischen und rechtsstaatlichen Strukturen in der zentralasiatischen Region und hat eine junge, aktive Zivilgesellschaft.

Das parlamentarische System konnte in den letzten Jahren mehreren politischen Krisen standhalten. Zuletzt wurde 2019 die politische Stabilität im Land erneut auf eine harte Probe gestellt. Der über ein Jahr in aller Öffentlichkeit ausgetragene Machtkampf zwischen dem ehemaligen und dem amtierenden Präsidenten fand nach einer Aberkennung des Status von Almasbek Atambaev als Ex-Präsident und seiner Festnahme im August 2019 seinen Höhepunkt. Die Ereignisse brachten sehr viel Unruhe und bedrohten in den Augen vieler Menschen das Land in seiner Stabilität.

Die Staatsführung ist neben der schwierigen innenpolitischen Lage mit vielen weiteren Herausforderungen konfrontiert: Sie muss Demokratisierungs- und Reformprozesse vorantreiben, die Verwaltungsstrukturen modernisieren, die Wirtschaft ankurbeln und die allgegenwärtige Korruption bekämpfen.

Beachtliche Reformfortschritte hat es hingegen im Bereich der kirgisischen Justizreformen gegeben. Das Justizministerium wurde beispielsweise vollkommen von der Justiz abgekoppelt und hat im Gegensatz zu anderen Ländern keinerlei Einfluss mehr in Justizverwaltungsfragen. Stattdessen wurde eine Vielzahl neuer Justizinstitutionen geschaffen und alle der Judikative zufallenden Aufgaben auf diese verteilt. Nachdem der amtierende Staatspräsident Sooronbaj Dschejenbekov das Jahr 2019 offiziell zum Jahr der Digitalisierung und regionalen Entwicklung erklärt hatte, fand im Berichtsjahr auch im Justizwesen eine zunehmende Digitalisierung statt. Sie ist einer der entscheidenden Faktoren für mehr Transparenz und Effizienz in diesem Bereich. Gleichzeitig sieht sich das Justizsystem weiterhin mit vielen Problemen konfrontiert. Dazu zählt, um nur einige zu nennen, neben der zu schwachen Infrastruktur an den Gerichten, der mangelnden Professionalität juristischer Berufe und der ineffizienten Zusammenarbeit zwischen den Behörden auch das fehlende Ansehen in der Bevölkerung.

Im Mai 2019 stellte der Rat der EU seine Vision für eine erneuerte Partnerschaft mit Zentralasien in Bischkek vor und aktualisierte seine erstmals 2007 festgelegte Strategie für die Beziehungen zu der Region. Deutschland setzte hierfür wichtige inhaltliche Impulse und wird zur Erreichung der neu definierten Ziele für mehr Demokratie und Rechtsstaatlichkeit weiterhin engagierte Unterstützung leisten. Um die enge Partnerschaft zwischen den Ländern und die besondere Rolle Deutschlands entsprechend zu würdigen, fand im Frühjahr 2019 ein zweitägiger offizieller Staatsbesuch des kirgisischen Präsidenten Dschejenbekov in Deutschland statt.

Konzeption

Ergänzend zur Juniorpartnerschaft im EU-finanzierten Projekt „Promotion of Rule of Law in the Kyrgyz Republic“ setzte die IRZ 2019 den Fachdialog mit der Verfassungskammer des Obersten Gerichts auf bilateraler Basis fort.

Die noch junge Verfassungsgerichtsbarkeit, die sich einiger Kritik im Land ausgesetzt sieht, kämpft für ihren Bestand und ist auf internationale Unterstützung besonders angewiesen. Deshalb organisierte die IRZ für kirgisische Verfassungsrichterinnen und Verfassungsrichter eine Studienreise in Deutschland zum intensiven Austausch verfassungsrechtlicher Themen mit deutschen Kolleginnen und Kollegen auf Bundes- und Landesebene. Ein Höhepunkt des Besuchs war das Fachgespräch beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe über die besondere Ausprägung und Rolle eines Verfassungsgerichts innerhalb des modernen demokratischen Rechtsstaats. Im Rahmen dieses Fachgesprächs wurden das 70-jährige Jubiläum des Grundgesetzes und die damit zusammenhängenden Errungenschaften und Erfahrungen in Deutschland gewürdigt. Im Fokus der Diskussion standen auch praktische Fragen und Beispiele zur Arbeitsweise des Bundesverfassungsgerichts.

Tätigkeitsschwerpunkte 2019

Verfassungsrecht /Menschenrechte und deren Durchsetzbarkeit

  • Studienreise der Verfassungskammer des Obersten Gerichts der Kirgisischen Republik zur Stärkung der Verfassung und zu Grundsätzen des effektiven Rechtsschutzes nach Stuttgart, Karlsruhe, Heidelberg

Aus- und Fortbildung

  • Erstmalige Teilnahme eines Richters am Hospitationsprogramm für englischsprachige Zivil- und Handelsrichterinnen und -richter in Königswinter

Von der Europäischen Union finanziertes Projekt

EU-Grant-Projekt: The Rule of Law Programme in the Kyrgyz Republic 2nd phase (ROLPRO2)

Das Projekt zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit in Kirgisistan mit einer Laufzeit bis 2022 befindet sich seit Mai 2018 in seiner zweiten Phase. Das Projekt baut weitgehend auf den Ergebnissen der ersten Phase (seit 2014) auf und bearbeitet darüber hinaus auch neue Themen. Die IRZ beteiligt sich weiterhin neben mehreren Konsortialpartnern unter der Führung der GIZ mit zwei Langzeitexperten am Projekt, die von Kurzzeitexpertinnen und Kurzzeitexperten fachlich unterstützt werden.

Die Konsortialpartner teilen sich die umfangreichen Aufgabengebiete in drei Komponenten auf:

  • Komponente 1: Modernisierung des Gesetzgebungsverfahrens
  • Komponente 2: Unterstützung der Justiz/ des Gerichtssystems
  • Komponente 3: Unterstützung der Staatsanwaltschaft

Dabei übernehmen die deutschen Organisationen GIZ und IRZ Schwerpunktaufgaben in den ersten beiden Komponenten.

Bei den Themen e-Justice und Gerichtsverwaltung erreichte das Projekt 2019 wichtige Meilensteine. So wurde unter anderem das elektronische Akten- und Gerichtsinformationssystem „AIS Suda” landesweit an allen Gerichten der ersten Instanz eingeführt und mit dessen Einführung für die zweite Instanz begonnen. Außerdem wurde ein eigenes Rechenzentrum der Justiz eröffnet, von dem aus systemwichtige Justizanwendungen sicher betrieben werden können. Für den Bereich Gerichtsverwaltung und Gerichtsmanagement wurden schwerpunktmäßig ein System für die Richterbeurteilung sowie Schulungsmaßnahmen für Führungskräfte erarbeitet und der Informationsgehalt von Gerichtsstatistiken verbessert.

Für die Komponente Gesetzgebung wurde eine Website für die öffentliche Beratung von Gesetzentwürfen entwickelt, die bereits als Pilotversion online ist. Für das Jahr 2020 sind hierfür mehrere Werbekampagnen und Schulungsmaßnahmen geplant. Hinzu kommt die Beschaffung benötigter Hardware für das Justizministerium in diesem Zusammenhang. Fortschritte gab es ebenfalls bei der Digitalisierung des Gesetzgebungsverfahrens, der Erstellung von Arbeitshilfen und einer Kooperationsplattform für gemeinsame Gesetzgebungsarbeit.

Die 2019 erzielten Arbeitsergebnisse leisten einen wichtigen Beitrag, um die Effektivität in der Justizverwaltung zu erhöhen, die Transparenz und Glaubwürdigkeit der Justiz zu stärken sowie Korruption zu bekämpfen.

Ausblick

Die IRZ wird im kommenden Jahr mit den bisherigen Partnern geeignete Maßnahmen eruieren, die die Schwerpunkte im EU-Projekt inhaltlich ergänzen.

Kirgisistan - Jahresbericht 2018

Jubiläumskonferenz der Verfassungskammer in Bischkek: Erkinbek Mamyrov (1. Reihe Mitte), Vorsitzender der Verfassungskammer beim Obersten Gericht; Winfried Schubert, früherer Präsident des Landesverfassungsgerichts und des OLG (1. Reihe, 2.v.l.)
Jubiläumskonferenz der Verfassungskammer in Bischkek: Erkinbek Mamyrov (1. Reihe Mitte), Vorsitzender der Verfassungskammer beim Obersten Gericht; Winfried Schubert, früherer Präsident des Landesverfassungsgerichts und des OLG (1. Reihe, 2.v.l.)

Strategische Rahmenbedingungen

Rechtspolitische Ausgangslage

Das zweitkleinste Land Zentralasiens steht weiterhin vor der Herausforderung, den Übergang zum Rechtsstaat zu bewältigen. Die seit 2010 geltende Verfassung sieht eine parlamentarische Demokratie vor. Die Rechte von Parlament und Regierung wurden im Jahr 2016 durch eine Änderung der Verfassung gestärkt. Die frei und friedlich abgehaltenen Wahlen zum Staatspräsidenten 2017 – in der Region nicht selbstverständlich – stellten einen Beitrag zur politischen Stabilität dar. Allerdings gibt es in der Rechtswirklichkeit noch viele Unzulänglichkeiten.

Die Gewaltenteilung ist nicht verinnerlicht, langjährig etablierte Machtstrukturen, unzureichende Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen und Versuche zur Einflussnahme auf die Justiz erschweren die Entwicklung zu einem modernen Staat, der verfassungsrechtliche Garantien gewährt.

Zur Stabilisierung des Landes engagieren sich viele internationale bi- und multilaterale Akteure, wie beispielsweise die EU, die ihre Zentralasienstrategie ab 2019 mit neuer Ausrichtung auch im Rechts- und Justizbereich implementieren wird.

Konzeption

Die IRZ nahm ihre Tätigkeit in Kirgisistan 2010 auf und realisiert seitdem Beratungsmaßnahmen mit dem Justizministerium, dem Parlament, dem noch relativ jungen Anwaltsrat und der Generalstaatsanwaltschaft. Die Aktivitäten sind darauf gerichtet, die Kapazitäten zu professionalisieren, Best Practices zu diskutieren und schwerpunktmäßig zu ausgewählten Rechtsgebieten zu beraten.

Im Berichtsjahr beging die kirgisische Verfassungskammer beim Obersten Gericht ihr 25-jähriges Jubiläum und richtete aus diesem Anlass eine internationale Konferenz aus. Auf Bitten des Kammervorsitzenden entsandte die IRZ als Referenten den früheren Präsidenten des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt und des OLG Sachsen-Anhalt. Die Tagung bot erfreulich viel Raum für Diskussionen unter den Richterinnen und Richtern von Verfassungsgerichten aus insgesamt elf Ländern sowie Vertreterinnen und Vertretern der Venedig-Kommission. Dabei ging es um aktuelle, nationale Themen zu den unterschiedlichen Verfassungen und zur Rolle eines Verfassungsgerichts. Viel Aufmerksamkeit wurde dem deutschen Verfassungsrecht, dem Bundesverfassungsgericht und dessen Entscheidungen gewidmet. Dieses Interesse wurde darüber hinaus durch eine Vorlesung zur Unabhängigkeit der Justiz für Studierende an der Kirgisischen Staatlichen Juristischen Akademie gewürdigt.

Mit einem Expertengespräch zur internationalen Vertragsgestaltung, insbesondere für Darlehen von Entwicklungsbanken, griff die IRZ einen Themenwunsch des Justizministeriums auf. Die deutschen Kolleginnen und Kollegen vermittelten einschlägige Standards und Erfahrungswerte aus der deutschen Praxis und berieten zu Vertragsgestaltung und Verhandlungstechnik unter Wahrung staatlicher Interessen.

Neben den bilateralen Projekten beteiligt sich die IRZ als Juniorpartner an dem EU-Grant „Promotion of Rule of Law in the Kyrgyz Republic“, das für weitere viereinhalb Jahre fortgeführt wird.

Tätigkeitsschwerpunkte 2018

Verfassungsrecht / Menschenrechte und deren Durchsetzbarkeit

  • Entsendung eines Verfassungsrechtsexperten zur Jubiläumskonferenz der Verfassungskammer beim Obersten Gericht nach Bischkek
  • Vorlesung zum Verfassungsrecht an der Kirgisischen Staatlichen Juristischen Akademie in Bischkek

Zivil- und Wirtschaftsrecht

  • Runder Tisch und Workshop zum internationalen Vertragsrecht mit dem Justizministerium in Bischkek

Von der Europäischen Union finanziertes Projekt

EU-Grant-Projekt: The Rule of Law Programme in the Kyrgyz Republic – 2nd phase (ROLPRO2)

Die EU finanziert seit 2014 ein breit angelegtes Projekt zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit in Kirgisistan. Das Projekt ging ab Mai 2018 in die Phase 2 über und wurde bei einer Laufzeit bis 2022 auf ein höherwertiges Programmniveau gehoben; ebenso wurde das inhaltliche Aufgabengebiet erweitert. Bei dem von der GIZ geführten Konsortium beteiligt sich die IRZ neben weiteren Konsortialpartnern weiterhin mit zwei Langzeitexperten, die gezielt bei konkreten Fragestellungen von Kurzzeitexpertinnen und -experten fachlich unterstützt werden.

Die Konsortialpartner teilen sich die umfangreichen Aufgabengebiete in drei Komponenten auf: Modernisierung des Gesetzgebungsverfahrens (Komponente 1), Unterstützung der Justiz / des Gerichtssystems (Komponente 2) und Unterstützung der Staatsanwaltschaft (Komponente 3). Den deutschen Organisationen GIZ und IRZ fallen dabei Schwerpunktaufgaben in der 1. und 2. Komponente zu, zu denen auch eine umfassende Verwaltungsrechtsreform gehört. Die vom Projekt unterstützten Reformbestrebungen der kirgisischen Regierung und der staatlichen Institutionen sind auf Erhöhung der Effektivität der Justizverwaltung, Schaffung von Transparenz und Glaubwürdigkeit für die Justiz- und Gerichtstrukturen sowie Bekämpfung der Korruption gerichtet.

Ausblick

In Zukunft wird die IRZ weiterhin Beratungsmaßnahmen, die das Engagement im EU-Projekt ergänzen, realisieren und dabei auf bewährte Formate setzen, in dem Know-how-Transfer und Praxisnähe im Vordergrund stehen.

In der zweiten Phase des EU-Projekts werden die Zielvorgaben des Programms erweitert und decken nun neben einer Verfestigung eines rechtsstaatlich ausgerichteten Justiz- und Gerichtswesens sowie der Förderung im Bereich Gesetzgebungsverfahren als eigenen Themenschwerpunkt auch die Stärkung der Staatsanwaltschaft ab. Zum Themenkomplex eJustice ist die Einführung eines elektronischen Gerichtsakten-Verwaltungssystems an drei Pilotgerichten hervorzuheben. Dieses System soll in der 2. Phase mit Unterstützung des Programms funktional erweitert werden und sukzessive bei allen Gerichten zum Einsatz kommen. Das Projektteam hat außerdem mit den Vorbereitungen für die Digitalisierung des Gesetzgebungsverfahrens begonnen.