Kirgisistan

Justizreform am Rande der Seidenstraße

Von: Christoph Kopecky, IRZ-Langzeitexperte für das EU-Programm zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit in Kirgisistan, Bischkek

Die EU unterstützt seit vielen Jahren konsequent Nicht-Mitgliedstaaten bei der Umsetzung zentraler innerstaatlicher Reformen, die für den Aufbau demokratischer und rechtsstaatlicher Strukturen wichtig sind. In den Genuss dieser Hilfe kommen dabei nicht nur potenzielle Kandidatenländer, sondern auch Transformationsstaaten, die nach Ansicht der EU ernsthafte Bemühungen in diese Richtung unternehmen und in strategisch wichtigen Regionen liegen. Unterstützung wird dabei unter anderem über Förderprojekte gewährt, wobei die EU unterschiedliche Projektmodelle bereithält. Ihnen gemein ist die Vorstellung, dass internationale Experten den entsprechenden Institutionen im Zielland bei der Umsetzung konkreter Reformvorhaben mit Rat und Tat zur Seite stehen. Auf Grundlage sogenannter „EU best-practice“-Modelle sollen auf diese Weise sukzessive Standards etabliert werden, die dem der EU zugrunde liegenden Wertekanon entsprechen.

Dass dieser Weg oft steinig ist, liegt auf der Hand. „Junge Demokratien“ sind anfangs mit den neuen Aufgaben überfordert, die von ihnen erwartet werden – etablierte Clan-Strukturen, ein ineffizienter Staatsapparat, Korruption und mangelndes Vertrauen der Bevölkerung in die eigenen Strukturen sind nur einige der Hemmnisse auf dem Weg zu einem demokratischen Rechtsstaat nach europäischem Verständnis.

Förderprojekte können auf diesem Weg echte Hilfestellung bieten. Die oft über mehrere Jahre dauernden Projekte ermöglichen, dass internationale Experten ihre „counterparts“ bei Reformvorhaben über einen längeren Zeitraum hinweg begleiten und so konsequent gemeinsam Arbeitspakete abarbeiten können. Diese Gemeinsamkeit soll das wechselseitige Vertrauen stärken und so eine zeitgerechte Umsetzung garantieren. Wie solche Projekte in der Praxis funktionieren, soll anhand eines konkreten Beispiels in diesem Beitrag vermittelt werden.

Selbst als Experte in ein solches EU Unterstützungsprojekt eingebunden, ist der Autor dieser Zeilen seit fast 4 Jahren für die IRZ e.V. (Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit eingetragener Verein) in Kirgisistan im Einsatz. Als ein dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz nahestehender gemeinnütziger Verein unterstützt die IRZ seit über 25 Jahren im Wege solcher Projekte Transformationsstaaten beim Umbau ihrer rechtsstaatlichen Strukturen.

Zum Land Kirgisistan: Kirgisistan ist 1991 als eigenständiger Staat aus der früheren Sowjetunion hervorgegangen. Mit einer Bevölkerung von etwas mehr als 6 Mio. Einwohnern bei einer Fläche von knapp 200.000 Quadratkilometern stellt Kirgisistan das zweitkleinste Land Zentralasiens dar. Neben Tadschikistan ist es auch das ärmste Land der Region, da es nicht wie die großen Nachbarn Kasachstan oder Usbekistan über reiche Erdöl- oder Erdgasvorkommen verfügt. Der Reichtum Kirgisistans liegt vielmehr in seiner Natur – viel unberührte Landschaft mit einer atemberaubenden Bergwelt, deren Gipfel mit über 7000 Metern zu den höchsten der Welt zählen. Die Bevölkerung Kirgisistans lebt insbesondere am Land noch in sehr ärmlichen Verhältnissen, gilt aber gerade Fremden gegenüber als sehr freundlich und hilfsbereit.

Die Besonderheit Kirgisistans liegt aber woanders, nämlich in seiner Rolle als demokratischer „Musterschüler“ der Region. Mit seinem relativ gesehen liberalen politischen System hebt es sich immer noch deutlich von seinen Nachbarn ab, weshalb die EU – wie auch andere internationale Organisationen – große Hoffnungen in das Land setzen. Nach zwei gewaltsamen Revolutionen 2005 und 2010, bei denen die jeweiligen Staatspräsidenten aus dem Land gejagt wurden, verfügt Kirgisistan seit 2010 über eine neue Verfassung, die dem Land ein demokratisches Antlitz mit einer unabhängigen Justiz verleiht. Die letzten Verfassungsänderungen von 2016 haben darüber hinaus die Bedeutung von Parlament und Regierung zu Lasten des – ansonsten wie in dieser Region üblich – übermächtigen Staatspräsidenten gestärkt. 2017 wurde nach regulärem Ablauf der Amtsperiode von Staatspräsidenten Atambaev ein neuer Präsident vom Volk in freien und friedlich abgehaltenen Wahlen ins Amt gewählt – ein in Zentralasien bis dato einzigartiges Ereignis!

Als einer ihrer Eckpfeiler soll die Verfassung von 2010 die Unabhängigkeit der Justiz gewährleisten. Dass die realen Verhältnisse diesem Anspruch heute (noch) nicht gerecht werden, verwundert aufgrund der jungen Verfassungsgeschichte und der vorhandenen Probleme nicht. Die neu etablierten Justizstrukturen verfügen noch über kaum Erfahrungen und agieren oft ungeschickt und unkoordiniert. Oft sind sie auch Ziel versuchter Beeinflussung seitens der exekutiven Gewalt. Darüber hinaus mussten sich nach 2010 alle Richter einem Verfahren stellen, das über ihre (Neu-)Bestellung entschied. Dabei wurden viele Richter ausgesiebt und in großer Zahl neue, in der Justiz unerfahrene Personen ins Amt geholt. Im Ergebnis steht die Justiz Kirgisistans heute noch auf sehr schwachen Beinen und tritt entsprechend mit mangelndem Selbstbewusstsein gegenüber den anderen Staatsgewalten auf. Ihr Ansehen bei der Bevölkerung ist sehr gering, Richter werden landläufig als korrupt abgestempelt, auch wenn es gar keine konkreten Vorwürfe gibt. Um all diesen Erscheinungen entgegenzuwirken, unterstützt die EU seit 2014 den kirgisischen Staat mit einem großen Förderprojekt („Promotion of the Rule of Law of the Kyrgyz Republic“ - Förderung der Rechtsstaatlichkeit in Kirgisistan – abgekürzt: ROLPRO). Ursprünglich für drei Jahre angesetzt und mit 9,5 Mio. Euro dotiert, befindet sich das Projekt seit 1. Mai 2018 bereits in einer zweiten Phase – nun als Programm ausgestaltet und finanziell auf 12 Mill Euro aufgestockt. Damit sollte nicht nur die Bedeutung unterstrichen werden – damit einher ging auch eine inhaltliche Erweiterung des Aufgabengebiets. Kein anderes Vorhaben einer internationalen Organisation in Kirgisistan verfügt derzeit über ein so breites Mandat im Justizbereich wie jenes der EU.

Die Programmstruktur ist sehr komplex. Implementiert wird das Programm von einem Konsortium bestehend aus 5 Partnerinstitutionen. Neben der deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), der auch die Leitung zukommt, sind die IRZ, die französische Justice Coopération Internationale (JCI), das österreichische Ludwig-Boltzmann Institut für Menschenrechte, das Danish Institute for Human Rights und die International Development Law Organisation (IDLO) an dem Konsortium beteiligt. Die Konsortialpartner teilen sich die umfangreichen Aufgabengebiete in 3 Komponenten auf: Modernisierung des Gesetzgebungsverfahrens (Komponente 1), Unterstützung der Justiz/ des Gerichtssystems (Komponente 2) und Unterstützung der Staatsanwaltschaft (Komponente 3). Den deutschen Organisationen GIZ und IRZ fallen dabei Schwerpunktaufgaben in der 1. und 2. Komponente zu, zu denen auch eine umfassende Verwaltungsrechtsreform gehört.

Die genannten Konsortialpartner haben 7 internationale Langzeitexperten (LZE) aus verschiedenen Ländern nach Kirgisistan entsandt, die punktuell zu konkreten Fragen von sogenannten Kurzzeitexperten fachlich unterstützt werden. Sie sitzen in einem eigens für das Programm angemieteten Büro in der Landeshauptstadt Bischkek gemeinsam mit weiteren Verwaltungskräften (wie Buchhaltung, Übersetzern, Fahrern), die für die nötige logistische Unterstützung sorgen. Insgesamt zählt das Büro derzeit 23 Mitarbeiter.

Die LZE verantworten die operative Umsetzung des Arbeitsplans vor Ort und arbeiten mit den lokalen Behörden zusammen. Als einer der 7 Experten verantwortet der Autor die Tätigkeitsbereiche „Gerichtsverwaltung“ und „eJustice“, weshalb im Folgenden kurz auf deren Inhalt eingegangen werden soll. Der Bereich „Gerichtsverwaltung“ enthielt im Unterschied zu anderen Bereichen anfangs in den EU Projektunterlagen keine konkreten Aufgabenstellungen. Nicht zuletzt deswegen war der Bereich den Kirgisen zunächst schwer vermittelbar, da man mit dem Begriff „Management“ in der Justiz nichts anzufangen wusste. Erst sukzessive kristallisierten sich die Zielrichtungen heraus. Neben einer Verbesserung der Gerichtsstatistik im Hinblick auf deren Informationsgehalt sollten die Bereiche Richterbeurteilung und Schulungsmaßnahmen mitsamt einem Handbuch für Gerichtspräsidenten zu praktischen Fragen der Gerichtsverwaltung die Arbeitsschwerpunkte bilden. Letzteres bot sich insbesondere für Kirgisistan an, da Gerichtspräsidenten nach dem Gesetz nur für 3 Jahre ohne Möglichkeit einer unmittelbaren Wiederwahl ins Amt gewählt werden und daher vergleichsweise wenig Zeit für ihre Professionalisierung haben. Aus diesem Grunde wurde auch das Handbuch, das 2017 unter Beteiligung deutscher Kurzzeitexperten erarbeitet und mit Jahresende an alle Gerichtspräsidenten verteilt wurde, mit großem Dank und Anerkennung aufgenommen. Auch eine erste Pilotschulung mit deutschen und kirgisischen Trainern stieß auf großes Interesse.

Weniger erfolgreich gestalteten sich (zumindest bisher) die Bemühungen rund um das Thema Richterbeurteilung. Richter werden nach der kirgisischen Verfassung zunächst nur für 5 Jahre bestellt und müssen sich nach Ablauf erneut für die Stelle bewerben. Erst nach erfolgter Bestätigung im Amt werden sie auf Lebenszeit ernannt. Aufgrund der hohen „drop out“-Rate, teilweise auch erfahrener Richter, nach 2010 und der damit verbundenen hohen Fluktuation, wurde mit der Justiz der Vorschlag erarbeitet, ein Beurteilungssystem einzuführen, das insbesondere bei der Wiederbestellung nach 5 Jahren eine objektive Grundlage für die Frage der Eignung eines Richters liefern sollte. Für gut befundene Richter sollten - so die Vorstellung – gerade im Wettbewerb mit unerfahrenen Kandidaten klar im Vorteil sein. Zu diesem Zweck setzte das Oberste Gericht im Jahr 2016 eine Arbeitsgruppe ein, die unter maßgeblicher Beteiligung deutscher Kurzzeitexperten und Berücksichtigung deutscher Vorlagen ein für Kirgisistan maßgeschneidertes Modell entwickelte. Leider ist dieses bis dato aber in der Praxis nicht umgesetzt

Die zunehmende Digitalisierung macht auch vor Kirgisistan nicht halt. Gerade das Thema „eJustice“ gewann in den letzten Jahren auch hier an großer Bedeutung, da man sich von einer stärkeren Automatisierung von Prozessen eine erhöhte Transparenz und Effizienz der Justiz verspricht. Das Projekt hat dabei die konkrete Aufgabe, die kirgisische Justiz bei der Einführung eines elektronischen Gerichtsaktenverwaltungssystems zu unterstützen. Die Aufgabenstellung umfasste die Entwicklung der dafür notwendigen Software, Beschaffung der Hardware für das Rechenzentrum und Etablierung eines Piloten an 3 ausgewählten Gerichten in Kirgisistan. Aktuell ist die Software plangemäß an den 3 Gerichten tatsächlich bereits im Einsatz. Ihr Leistungsumfang umfasst nicht nur die Registrierung aller Gerichtsakten, sondern sie ermöglicht auch den Aktenlauf in elektronischer Weise. Eingangsdokumente können eingescannt werden, Dokumente, die im Gericht erstellt werden, werden von Anfang an im System gespeichert. Neben Statistikfunktionen und umfangreicher Datenhaltung wird mit der Einführung der Software auch eine automatische Zuteilung der Gerichtsakten an die Richter eingeführt. Diese – auf einem ausgeklügelten Algorithmus basierende – Zuteilung soll die fehlende fixe Geschäftsverteilung ersetzen und so die Aktenzuteilung – erstmals in Kirgisistan – dem Einflussbereich der Gerichtspräsidenten entziehen. Eine lokale Firma hat die Software auf Basis von Open-Source -Lösungen in den letzten 2 Jahren eigenentwickelt und an den 3 Pilotgerichten erfolgreich zum Einsatz gebracht. Sie verantwortet bis zur endgültigen Übergabe an die kirgisische Justiz auch Betrieb und Wartung des Systems und gewährleistet die Benutzerunterstützung an den Gerichten. Positiv hervorzuheben ist der Umstand, dass die an den Gerichten nötige Infrastruktur (Computer, Netzwerk, Internet) zur Gänze aus dem Staatsbudget finanziert wurde. Die Justiz, ebenso wie die EU, ist mit den bisherigen Ergebnissen zufrieden, weshalb in der 2. Phase eine Ausweitung – sowohl auf weitere Gerichte als auch im Funktionsumfang der IT Lösung – geplant ist.

Soviel zum Fachlichen, abschließend seien noch ein paar persönliche Worte zu der Arbeit in solchen Projekten erlaubt. Unzweifelhaft ist eine solche Tätigkeit sehr abwechslungsreich und herausfordernd. Wer routinierte Abläufe, zum Beispiel aus einer staatlichen Verwaltung gewohnt ist, betritt in solchen Projekten komplettes Neuland und wird sich zunächst schwer zurechtfinden. Alles muss selbst erarbeitet werden, oft haben die „counterparts“ selbst keine konkrete Vorstellung, wie sie bestimmte – teils ihnen vollkommen fremde – Aufgaben angehen sollen. Es gilt behutsam und respektvoll gemeinsam mit ihnen einen gangbaren Weg für die Umsetzung zu finden und nicht großmächtig europäische Modelle aufzustülpen. Nicht alles, was zum Beispiel in Deutschland gut funktioniert, ist in einem Transformationsstaat brauchbar. Erfolgreich ist nach meiner Erfahrung vielmehr jener, der es schafft, Anleihen an erprobten Mustern zu nehmen und diese – angepasst an die lokalen Gegebenheiten – zum Einsatz zu bringen. Wichtig dabei ist es auch, sich auf die lokalen Verhältnisse „einzulassen“. Der persönliche Kontakt ist oft wichtiger als eine profunde Expertise. Wer viel Verständnis und ein Maß an Flexibilität mitbringt, wird auch offene Ohren finden. Denn, die kulturellen Unterschiede, die dadurch bedingten unterschiedlichen Sicht- und Herangehensweisen und das internationale Umfeld, in dem man sich in zumindest einer Fremdsprache bewegt (wir haben immerhin bei 23 Mitarbeitern 8 unterschiedliche Nationalitäten!), sind im Arbeitsalltag nicht zu unterschätzen. Wer aber bereit ist, diesen Herausforderungen offen zu begegnen und es schafft, den tagtäglichen Unzulänglichkeiten vor Ort mit Verständnis und einer gewissen Gelassenheit zu begegnen, kann nach meiner Projekterfahrung am Ende nicht nur eine erfolgreiche Arbeit abliefern, sondern auch einen prägenden Lebensabschnitt mit unvergesslichen Erlebnissen aus dem Land mitnehmen.

Quelle: BDVR-Rundschreiben 4/2018
Mit freundlicher Genehmigung des Richard Boorberg Verlags